Cadre d’évaluation des plates-formes de l’IFPD : Crédibilité financière des plates-formes électorales 2019 des partis fédéraux

Kevin Page et Mostafa Askari

En octobre 2019, les Canadiens iront aux urnes pour élire un nouveau parlement fédéral. Les partis politiques s’affairent actuellement à préparer des stratégies et des plans de campagne, y compris leur programme électoral, ou plate-forme. Depuis plus de trois décennies au Canada, les plates-formes constituent un élément essentiel des campagnes électorales fédérales. Pour la campagne de 2019, l’IFPD entend évaluer la crédibilité financière des plates-formes mises de l’avant par les grands partis politiques. La présente note vise à exposer à l’avance les principes et les critères qui serviront à évaluer et à noter les plates-formes. Comme pour les programmes d’action gouvernementaux après une élection, il ne devrait y avoir aucune surprise.

Les plates-formes sont importantes, pour trois raisons :

1. elles signalent ce qui compte pour les partis politiques, et avec qui le parti souhaite entrer un contact;
2. elles prédisent le comportement du gouvernement;
3. elles sont un outil précieux qui permet aux citoyens et aux parlementaires de demander des comptes au nouveau gouvernement.

Selon une étude comparative internationale publiée en 2017 dans l’American Journal of Political Science et couvrant les plates-formes proposées dans douze pays (dont le Canada), les partis qui forment le gouvernement respectent généralement un pourcentage élevé de leurs promesses électorales.[1] On peut affirmer que, dans l’ensemble, les partis vont vraisemblablement gouverner, ou du moins tenter de gouverner, selon les engagements énoncés dans leur plate-forme, qui représente la feuille de route de ce qu’un parti souhaite mettre en œuvre et réaliser à l’avenir.

Les plates-formes sont également un important outil de communication pour les électeurs; c’est l’énoncé par lequel les partis affirment leurs points forts et exposent leurs principes à leur base partisane aussi bien qu’aux autres électeurs. Les électeurs se fient au contenu des plates-formes pour déduire les orientations proposées par les candidats et les partis.

Malgré la pertinence des plates-formes politiques, peu de normes internationales ou reconnues encadrent leur formulation et leur contenu. Il existe une abondante documentation sur l’organisation et la stratégie des campagnes, mais ces documents-phares que sont les plates-formes suscitent moins l’intérêt. Au vu de cette remarquable lacune, il peut être difficile d’évaluer la qualité de rédaction d’une plate-forme, et de juger la réalisabilité de ses engagements sous l’angle de la reddition de comptes.

Les citoyens devraient encourager les partis politiques à profiter des campagnes électorales pour formuler, débattre et solliciter des mandats stratégiques sur une grande partie des défis auxquels le pays est confronté. Pour le parti qui forme le gouvernement, l’existence d’une plate-forme claire et complète simplifie l’élaboration du mandat de gouvernance. Lorsqu’une plate-forme complète clarifie les mandats stratégiques obtenus, le regard de la législature peut se concentrer sur l’efficience et l’efficacité des lois et des pouvoirs financiers proposés.

Les électeurs souhaiteront évaluer la vision, les valeurs, les priorités et l’éventail complet des positions qu’un parti expose dans sa plate-forme au sujet des grands problèmes.

L’IFPD prévoit évaluer et noter la crédibilité financière des plates-formes de tous les grands partis[2]. Il s’agit là d’un regard plus pointu.

La gestion financière n’est qu’une dimension parmi d’autres de la plate-forme d’un parti, mais c’est une dimension importante. L’histoire récente nous apprend que la capacité des partis à concrétiser leur plate-forme peut essentiellement dépendre des perspectives économiques et financières et de la capacité du gouvernement à bien gérer les finances publiques. Le chemin à suivre peut commencer par la plate-forme du parti. Dans les années 1990, le Premier ministre Chrétien a relevé avec succès le défi financier d’une lourde dette. Le gouvernement a bénéficié d’une conjoncture de croissance continue. En 1993, la fixation de cibles de réduction du déficit était au cœur de la plate-forme libérale (Livre rouge). En 2008, la crise financière mondiale a contraint le Premier ministre Harper à recentrer le programme de son gouvernement. La plate-forme conservatrice de 2008 (Un Canada fort et libre) ne mentionnait aucunement, ou si peu, les sombres nuages ​​économiques qui se profilaient à l’horizon.

Dans cet esprit, l’IFPD examinera les plates-formes à l’aune de trois principes :

1. Réalisabilité et crédibilité des projections économiques et financières
2. Gestion financière responsable
3. Transparence

L’IFPD reconnaît que la notation des plates-formes selon ces principes implique un certain degré de jugement. Pour mettre en évidence ce jugement, nous avons établi trois critères d’évaluation pour chaque principe.

Pour chaque critère, un parti politique pourrait obtenir une note de 0, 1 ou 2, selon le degré auquel la plate-forme donne suite ou correspond au principe.

Dans cette grille d’évaluation de la crédibilité financière, une plate-forme peut obtenir une note totale de 18. Un classement de premier rang nécessiterait une note de 14 (sur 18), soit 78 %. Il s’agirait là d’une bonne note, qui confirme la crédibilité financière de la plate-forme et devrait offrir une certaine confiance aux électeurs.

Nous sommes d’avis que les principaux partis politiques sont bien placés pour présenter, du point de vue de la crédibilité financière, des plates-formes solides (de premier rang) pour  l’élection fédérale de 2019. Les modifications apportées par le gouvernement libéral à la loi visant le directeur parlementaire du budget (DPB) représentent à ce sujet un facteur majeur. Le DPB a reçu le mandat et les ressources nécessaires pour aider les partis politiques à chiffrer leurs propositions individuelles. Même si l’utilisation des ressources du DPB n’est pas obligatoire, les médias donnent à penser que tous les partis font appel à cette ressource importante.

L’évaluation de la crédibilité financière des plates-formes implique l’examen de l’utilisation (non obligatoire) des bases de référence du DPB sur les perspectives économiques et financières, et de la transparence connexe des informations que le DPB générerait pour permettre aux partis politiques de chiffrer les nouvelles mesures. En examinant les questions plus globales reliées à la responsabilité financière, à la transparence et aux perspectives économiques et financières, nous estimons que l’évaluation de la crédibilité représente un précieux ajout au travail du DPB.

Le reste de cette note décrit brièvement chaque principe et les critères qui serviraient à leur notation.

Principe 1: Réalisabilité et crédibilité des projections économiques et financières

Contexte

Toute planification doit absolument reposer sur des hypothèses réalistes. Les plates-formes politiques qui procèdent d’une vision réaliste de l’environnement de planification sont plus susceptibles d’attirer la confiance et mieux à même d’étayer une mise en œuvre réussie et rapide des nouveaux programmes et politiques. En même temps, il faut reconnaître, comme le disait feu Maynard Keynes, que « l’avenir n’est pas incertain, il est inconnaissable ». Des plans réalistes doivent s’appuyer sur une perception raisonnable et équilibrée des risques. Les plates-formes politiques doivent être conçues d’une façon qui éclaire la nécessité et la nature des ajustements qu’il faudrait apporter aux priorités et aux politiques advenant l’émergence de situations ou de risques imprévus.

Aux élections fédérales de l’automne 2008, les plates-formes politiques ne reconnaissaient pas l’éventualité d’une crise financière mondiale et d’une récession. La crise a engendré une précarité économique pour la population canadienne et obligé le gouvernement et le Parlement à prendre des mesures extraordinaires quelques mois à peine après les élections. Selon plusieurs analystes, l’incapacité des dirigeants du monde entier à percevoir et à contrer les risques qui s’accumulaient à l’approche de la crise financière a fondamentalement miné la confiance envers les institutions démocratiques.

Principe

Les plates-formes électorales sont réputées reposer sur une vision réaliste de l’avenir si l’on s’efforce de postuler des hypothèses et des projections économiques et financières de référence (statu quo) communément perçues comme raisonnables et fiables, car ces hypothèses et projections reflètent un équilibre des risques (à la hausse et à la baisse) et proviennent de sources fiables et impartiales.

Critères :

1.1 La plate-forme utilise les plus récentes prévisions de référence économiques et financières du DPB  

L’article 79.21 de la Loi sur le Parlement du Canada a confié au DPB un nouveau mandat, consistant à évaluer le coût financier des mesures proposées dans le cadre d’une campagne électorale. À cette fin, le DPB a publié le 20 juin 2019 son scénario de référence préélectoral des coûts des propositions. Ce scénario comprend une prévision économique et financière de référence décennale, qui servira à étayer le chiffrage des mesures proposées dans les plates-formes des partis. On estime qu’il s’agit d’une prévision réaliste, provenant d’une source impartiale et faisant autorité.

Même si d’autres organisations sont également capables de produire des projections économiques et financières indépendantes et crédibles, il importe que tous les partis utilisent les prévisions de référence du DPB, pour faciliter la comparaison des incidences économiques et financières des différentes plates-formes.

1.2 La plate-forme  expose les défis économiques

Le Canada fait face à plusieurs défis économiques. Le vieillissement de la population, une faible croissance de la productivité et le déclin du secteur manufacturier sont quelques exemples des enjeux auxquels le gouvernement, d’après les électeurs, doit s’attaquer. Une plate-forme crédible expose les problèmes jugés importants par le parti, et comment ce dernier entend les résoudre. Par ailleurs, il existe aussi des incertitudes et des risques économiques qui pourraient entraver considérablement le plan économique d’un parti. Une plate-forme crédible doit également cerner et aborder ces risques et incertitudes.

1.3 La plate-forme  expose les défis financiers

Même si les finances fédérales sont jugées viables à long terme, le Canada n’est pas à l’abri des chocs économiques et financiers qui pourraient gangrener considérablement la santé financière de l’État. Une plate-forme  crédible doit cerner les défis et les risques financier et présenter un plan clair pour y faire face.

Principe 2 : Une gestion responsable des finances publiques

Contexte

Par définition, une gouvernance responsable est un système de gouvernement qui inclut le principe de responsabilité parlementaire à la base de notre régime de démocratie parlementaire britannique. Considérant les vastes pouvoirs de dépense et de taxation que la Constitution confère au gouvernement fédéral, et les pouvoirs d’emprunt accordés au ministre des Finances, il importe que les plates-formes politiques prennent au sérieux la nécessité d’une gestion financière responsable pour les contribuables d’aujourd’hui et de demain. Une gestion responsable des finances publiques signifie gérer de manière financièrement durable, avec l’argent des contribuables, la pleine gamme des défis stratégiques. Il faut établir des contraintes budgétaires pour faire en sorte que la politique financière soutienne la croissance et la stabilisation de l’économie (autrement dit, déficits budgétaires quand l’économie est faible et excédents quand elle est forte) et que la dette publique ne gonfle pas exagérément par rapport au PIB, ce qui compromettrait la situation économique future des citoyens et les choix stratégiques des futurs gouvernements. Au vu de l’incertitude inhérente aux scénarios de planification, une gestion responsable des finances publiques suppose également qu’on incorpore au cadre de planification financière un certain niveau de prudence pour pallier les risques.

En 2019, le gouvernement fédéral du Canada est considéré en assez bonne situation financière, comme en témoigne le niveau relativement modeste du déficit budgétaire et de la dette publique. Le déficit budgétaire est de nature structurelle – c’est-à-dire qu’il est un déficit lorsqu’on estime que l’économie fonctionne quasiment à son niveau tendanciel. Dans ce contexte, l’orientation de la politique financière est modérément accommodante en ce qui concerne la croissance. En écho à la faiblesse des taux d’intérêt, le coût de portage de la dette (intérêts de la dette publique par rapport aux recettes budgétaires) se situe à des planchers historiques. Les projections économiques et financières de référence préélectorales du DPB prévoient une baisse à moyen terme des déficits budgétaires et de l’endettement par rapport au PIB. Le DPB est d’avis que la structure financière fédérale est actuellement viable en regard du vieillissement démographique.

Principe

Les plates-formes électorales sont jugées responsables sous l’angle de la gestion des finances publiques quand l’impact combiné des propositions de politique chiffrées est géré à l’intérieur de contraintes budgétaires claires et assorties de mesures de reddition de comptes, qui favorisent la croissance et la stabilisation de l’économie au cours du cycle économique et une viabilité à long terme des finances publiques face au vieillissement de la population.

Critères :

2.1 Les engagements de la plate-forme sont compatibles avec une stratégie et un cadre financiers défendables à moyen terme

Les plates-formes des partis devraient inclure une description des objectifs à court et à moyen terme de la politique financière. Les objectifs seront éclairés par la trajectoire planifiée et/ou ciblée du solde budgétaire et de la dette au cours des quatre prochaines années, exprimée en valeur nominale ou en pourcentage du PIB. La trajectoire prévue et/ou ciblée du solde budgétaire pourrait être exprimée en termes déconjoncturalisés pour mieux illustrer la relation de la politique financière proposée avec l’économie, si la performance diverge des projections. Les taux de croissance prévus et/ou ciblés des volets de dépenses du programme pourraient servir à soutenir les objectifs à court et à moyen terme de la politique financière.

2.2 Les engagements de la plate-forme préservent la viabilité financière à long terme

Au cours des 25 prochaines années, le Canada connaîtra de profonds changements démographiques. Le rapport de dépendance des aînés (individus de 65 ans et plus par rapport aux 15-64 ans) devrait passer de 25 % à 40 % entre 2017 et 2042. Avec l’arrivée à la retraite d’une plus grande proportion de la population, la croissance économique ralentira parallèlement au ralentissement de la croissance de la population active. Une croissance économique plus lente signifie une moindre croissance des recettes gouvernementales. L’accroissement du nombre d’aînés accélérera la croissance des programmes de type sécurité de la vieillesse et des dépenses de santé. La viabilité financière implique que la dette publique ne doit pas augmenter plus vite que l’économie.

Des analyses menées par le ministère des Finances et le DPB indiquent que la structure financière du gouvernement fédéral est viable, contrairement à celle des provinces à l’exception du Québec. Il importe que les plates-formes qui proposent de grands engagements de politique publique en tempèrent la mise en œuvre à des fins de viabilité financière à long terme.

2.3 Le cadre de planification budgétaire contient des dispositions adéquates pour les imprévus et/ou les erreurs de prévision

Une gestion responsable des finances publiques repose sur un cadre de planification qui équilibre les risques économiques et financiers et sur une stratégie favorisant la croissance économique, la stabilisation et une viabilité financière à long terme. Dans l’établissement de contraintes budgétaires appropriées à moyen terme, il est considéré comme une bonne pratique d’incorporer aux perspectives de planification un degré de prudence qui reconnaît à la fois l’importance de vivre à l’intérieur de contraintes budgétaires (favorise la confiance) et les risques associés à toute perspective de planification.

Le niveau de prudence peut être exprimé en termes nominaux (milliards de dollars) et peut être d’une ampleur correspondant aux considérations économiques et financières. En présence de risques élevés (les résultats sur le solde budgétaire pourraient grandement diverger des prévisions) et d’une économie fonctionnant presque à son plein potentiel, on pourrait envisager de hausser le niveau de prudence. À l’inverse, si les risques de planification sont jugés modérés et que l’économie tourne en deçà de son potentiel, on pourrait envisager d’abaisser le niveau de prudence. Pour favoriser la clarté des politiques, les plates-formes pourraient indiquer de quelle façon sera employée toute provision financière inutilisée - pour étancher la dette ou comme source de financement d’une nouvelle politique?

Principe 3 : Transparence

Contexte

Dans l’arène politique, la transparence est la condition sine qua non (indispensable et essentielle) du discours, de la redevabilité et de la confiance. Les dirigeants politiques peuvent être enclins à demeurer vagues sur les détails (p. ex. sur les paramètres, les coûts, les incidences et les risques des politiques) des nouvelles politiques qu’ils proposent, pour diverses raisons : ils les ignorent; les détails mettent au jour des compromis qui créent des gagnants et des perdants; le succès de la politique dépend d’autres facteurs qui ne relèvent pas d’eux; etc. Dans la période précédant une élection, il incombe aux citoyens, à la société civile et aux opposants politiques de réclamer une plus grande transparence dans les discussions politiques et les plates-formes de parti.

Les plates-formes ne sont pas des budgets ou des lois devant être soumis au parlement. Dans un contexte législatif, le niveau de détail exigé pour l’exercice d’une diligence financière est beaucoup plus élevé. Les partis politiques avancent néanmoins, dans leurs plates-formes, des plans qui mettent en jeu pour les prochaines années des dizaines de milliards de dollars provenant des contribuables. Un parti qui parvient à former le gouvernement déclarera vraisemblablement avoir reçu le mandat politique de mettre en œuvre les orientations qu’il propose. À cet égard, il est important que les politiques proposées dans les plates-formes soient aussi transparentes que possible.

Principe

Une plate-forme transparente fournit, au sujet des politiques qu’elle propose, suffisamment d’informations pour étayer ses allégations au sujet des impacts sur l’économie, sur les finances publiques et sur le bien-être des individus et des familles.

Critères :

3.1 La plate-forme contient des prévisions économiques et financières pour cinq ans (2019-2023), assorties de détails sur les indicateurs-clés qui intègrent les politiques proposées

Les politiques proposées dans une plate-forme modifieront les perspectives économiques et financières. Par exemple, l’apport de modifications au régime fiscal aurait des incidences sur les perspectives d’activité économique et sur les recettes et dépenses publiques envisagées. Une plate-forme crédible devrait comporter des prévisions économiques et financières détaillées qui intègrent les politiques proposées.

3.2 La plate-forme présente suffisamment de détails sur les politiques proposées

Les politiques proposées dans une plate-forme doivent être expliquées d’une manière suffisamment détaillée pour permettre aux électeurs d’en évaluer l’efficacité. Les propositions doivent exposer les résultats souhaités, les priorités et les échéanciers. Aucun crédit ne serait accordé aux objectifs ambitieux comme « augmenter la croissance de la productivité » ou « réduire la pauvreté » qui ne seraient pas assortis de mesures de mise en œuvre précises.

On reconnaît également que dans leurs plates-formes, les partis s’engageront à passer en revue les dépenses (en vue d’économies futures) ou à lancer des processus pour examiner les nouvelles politiques. Dans ce contexte, il importe que la plate-forme contienne suffisamment d’informations pour permettre aux électeurs d’évaluer la qualité du processus. Les économies prévues à la suite d’un examen futur ne doivent pas servir à financer d’autres initiatives. Le lancement d’un processus pour examiner une option de politique ne doit pas être présenté comme une voie gratuite vers une politique différente.

3.3 La plate-forme présente un plan clair pour la mise en œuvre des principales politiques proposées

En plus de présenter un plan complet basé sur des hypothèses réalistes, les plates-formes électorales doivent exposer un plan de mise en œuvre détaillé, assorti d’échéanciers et de mesures de repli pour contrer les éventuels obstacles à son application. Ainsi, si une politique proposée (p. ex. assurance-médicaments nationale) exige l’assentiment des autres ordres de gouvernement ou d’autres intervenants, le plan doit indiquer comment le parti entend obtenir cet assentiment s’il forme le gouvernement.