Projet SEFPN - Phase 1


Services à l’enfance et à la famille des Premières Nations (SEFPN) - Rapport final

Auteure:
Dr. Helaina Gaspard, Directrice, Gouvernance & institutions

helaina.gaspard@ifsd.ca | 613-983-8461 | @HelainaGaspard



Cindy Blackstock est la Directrice Générale de la Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada.


Mises à jour


Janvier 2019


SOMMAIRE

En janvier 2016, le Tribunal canadien des droits de la personne (TCDP) statuait que les enfants des Premières Nations faisaient l'objet de discrimination dans le système de protection de l'enfance. Surreprésentés dans un système incitant à leur placement en famille d’accueil, ces enfants – et les organismes chargés de les protéger – bénéficiaient d’un financement insuffisant au regard de leurs besoins. Dans des ordonnances subséquentes rendues en 2018, le TCDP exigeait une analyse de l'ensemble des coûts du système d’aide à l'enfance des Premières Nations, en fonction des besoins des agences d’aide à l’enfance des Premières Nations. Le Canada a affirmé sa détermination à appliquer ces ordonnances.

À titre de plaignants, l’Assemblée des Premières Nations (APN) et la Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada ont demandé à l’Institut des finances publiques et de la démocratie (IFPD), de l’Université d’Ottawa, de préparer une réponse aux ordonnances 408, 418 et 421 du TCDP (2018). L’IFPD s’est adjoint le concours de l’APN comme titulaire du contrat de projet, et du Comité consultatif national1 (CCN) des services d’aide à l’enfance et à la famille des Premières Nations pour qu’il lui apporte son soutien en matière d’orientation et de stratégie. En application des ordonnances, l’IFPD devait :

  1. Élaborer une méthode fiable de collecte de données, d’analyse et de production de rapports permettant d’analyser les besoins des agences de SEFPN d’une façon conforme aux jugements rendus par le TCDP sur la discrimination à l’égard des enfants des Premières Nations placés.
  2. Offrir une expertise technique dans l’analyse des besoins des agences et formuler des conseils stratégiques sur la meilleure façon de surveiller et de satisfaire les besoins réels des agences du point de vue finances et gouvernance, à l’aide d’une approche éclairée par une compréhension des enjeux par les recherches existantes, par les propres recherches de l’entrepreneur et par une analyse des évaluations effectuées par les agences et les communautés.
  3. Analyser les évaluations des besoins menées par les agences et les communautés, établir une définition de référence des intrants en ressources et des extrants des agences, cerner les manques de données, réaliser une analyse des coûts et préparer un rapport final.

1 Le Comité consultatif national (CCN) est un comité formé après la publication en 2000 du Rapport final de l'examen conjoint des politiques nationales sur les services à l'enfance et à la famille des Premières Nations, pour donner suite aux recommandations formulées dans le rapport. Le comité regroupait des membres du personnel d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) (aujourd'hui divisé en Services autochtones Canada et Relations Couronne-Autochtones), des employés des agences de SEFPN et des représentants de l'APN. Après que le TCDP eut rendu sa décision en janvier 2016, on a reconstitué le CCN pour surveiller la réforme du programme de SEFPN. On peut consulter le mandat actuel du CCN à l'adresse https://www.afn.ca/wp-content/uploads/2017/05/NACFinal-Terms-of-Reference.pdf. Le CCN actuel est composé de représentants du gouvernement fédéral, de représentants de l’APN, de représentants de la Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations, de représentants régionaux (généralement d’une agence de SEFPN), de représentants des jeunes et d’un représentant des aînés. La gestion fonctionnelle du CCN relève de l’APN (qui convoque les réunions et peut passer des marchés au nom du CCN). Dans le cadre du présent projet, le CCN a servi de conseil d’administration ayant offert une perspective et formulé des conse

Analyse et constats
  1. L’IFPD a passé en revue les évaluations des besoins existants effectuées par les agences et les communautés. Étant donné l’absence de méthodes systématiques dans la collecte des renseignements et la réalisation des évaluations, l’IFPD conclut à l’impossibilité de porter un jugement sur les coûts et le rendement.
  2. De mai 2018 à juin 2018, l'IFPD s’est mis à la tâche de comprendre les besoins des agences en recueillant des données primaires, tout en demeurant en constante consultation avec la direction des agences et divers experts. L'instrument de collecte de données consistait en un sondage de 105 questions couvrant en détail les activités des agences : finances, personnel, charges de cas, etc. L’IFPD est fier du taux de réponse très représentatif obtenu de la part des agences, soit 76 %.
  3. Voici les principales observations et constatations découlant du sondage mené auprès des agences :
    • Les caractéristiques des agences transcendent les limites territoriales des provinces et les formules de financement. Une agence qui sert des communautés éloignées en Ontario présente les mêmes caractéristiques qu’une agence servant des communautés éloignées en ColombieBritannique.
    • Budgets : Même si la plupart des agences n’accusent pas de déficit, elles ont souligné le besoin d’investir dans les immobilisations et le personnel. Les budgets des agences sont le plus étroitement corrélés au nombre d’enfants placés (ce qui n’est pas surprenant, étant donné la structure du système actuel).
    • Effectifs : La plupart des agences (62 %) ne peuvent rémunérer leur personnel selon les barèmes provinciaux. Elles font remarquer que les employés assument régulièrement des tâches qui débordent leurs fonctions normales.
    • Immobilisations et technologies de l'information (TI) : Sur le plan des immobilisations, près de 60 % des agences ont besoin de réparations et 3 d’investissements. Quant aux TI, leur taux de financement moyen (1,6 %) est fortement inférieur à la norme de l’industrie, qui est d’environ 5 à 6%.
    • Gouvernance et capacité de données : Même si certaines agences utilisent des données internes pour améliorer leur planification, pour établir de meilleurs programmes et pour bonifier leurs processus décisionnels, il existe des lacunes considérables dans les données qui permettraient de mettre en correspondance les intrants et les extrants et de mieux comprendre les issues résultant à court, à moyen et à long terme pour les enfants et les familles qui interagissent avec le système d’aide à l’enfance et à la famille des Premières Nations.
  4. Le plus important facteur de coût du système actuel est le nombre d'enfants placés, qui est étroitement corrélé aux budgets totaux des agences.
  5. Les modèles de chiffrage basés sur le coût moyen d'un enfant placé indiquent que dans l'hypothèse d’un non-changement de politique, les facteurs d'inflation et de population feraient à eux seuls d’ici 2021 grimper de 40 à 140 millions de dollars (selon les hypothèses démographiques postulées) le coût total du système, qui s’établit à 1,3 milliard de dollars en 2017-2018.

  6. L’IFPD a entrepris une analyse comparative pour mettre en lumière les lacunes touchant spécifiquement les dépenses en prévention, en immobilisations et en TI. Couplée aux rajustements de base pour l’inflation et la population signalés cidessus, cette information sur les lacunes permettrait d’assurer pour l’avenir un rajustement approprié des budgets en fonction de la demande et des prix
    • Prévention : Les estimations du coût des programmes de prévention (qui sont financés selon le nombre total d’habitants dans la population couverte à raison de 800 à 2 500 dollars par personne) pour 2019 varient entre 224 et 708 millions de dollars. Il s’agirait de coûts permanents, susceptibles de changer avec la population et l'inflation.
    • Immobilisations : Un investissement ponctuel de 116 à 175 millions de dollars dans les immobilisations, assorti d'une recommandation prônant un taux annuel de recapitalisation de 2 % pour un bâtiment équivalent au siège de l'agence.
    • TI : dépenses annuelles correspondant à 5 à 6 % du budget total, conformément aux normes de l'industrie, pour un coût annuel de l’ordre de 65 à 78 millions de dollars.
  7. Les communautés des Premières Nations sont confrontées à des problèmes systémiques qui viennent considérablement complexifier le travail des intervenants en protection de l'enfance : trauma intergénérationnel lié aux pensionnats, incidences plus élevées de mal-logement, toxicomanie, pauvreté, etc. En attendant que ces problèmes soient contrés au moyen d’une panoplie de programmes de nature préventive, les incidences de protection de l’enfance demeureront plus élevées chez les Premières Nations que dans les autres populations. Combler ces lacunes a un coût.
    • Dans 44 % des communautés des Premières Nations servies par des agences de SEFPN, le revenu médian des ménages est inférieur au seuil de pauvreté provincial. Simplement pour hausser ces ménages à leur seuil de pauvreté provincial respectif, il faudrait dépenser annuellement 205 millions de dollars. À titre comparatif, il en coûterait environ 2,6 milliards de dollars par année pour amener ces ménages au revenu médian provincial.
  8. Les travailleurs des agences et les experts indépendants consultés ont commencé à mapper un nouveau système d’appui aux enfants, aux familles et aux communautés. En transcendant le cadre étroit de la protection des enfants au profit d’une vision consistant à permettre aux enfants de s’épanouir, l'approche proposée ferait correspondre les résultats (issues) aux activités (extrants) et aux ressources nécessaires (intrants) pour la sécurité, le bien-être des enfants, le bien-être des familles et le bien-être des communautés. Cette vision vise au premier chef à changer les issues pour les enfants en donnant aux agences, aux communautés et aux familles les moyens d’agir et à comprendre les progrès accomplis en recueillant des données pertinentes et régulières sur les indicateurs liés aux résultats souhaités (voir le tableau 1 ici-bas).
Recommandations

Le système actuel axé sur la protection ne produit pas de résultats adéquats pour les enfants et les familles, il ne reconnaît pas les problèmes contextuels qui handicapent d’emblée de nombreuses communautés, il sous-finance nettement la prévention, il entraîne d’importants manques dans les dépenses d’immobilisations et de TI, il peine à rémunérer le personnel selon les barèmes provinciaux et il est déficient dans la collecte et l’analyse des données nécessaires pour cerner et soutenir les pratiques éclairées.

Dans ce contexte, l'IFPD formule certaines recommandations :

  1. Il est recommandé de financer le programme des SEFPN au moyen de transferts par blocs, pour disposer d’une plus grande flexibilité dans l'attribution des ressources et responsabiliser les parties concernées.
  2. Il est recommandé de reconnaître les enjeux contextuels (comme la pauvreté) et d’y faire face au moyen des politiques, des programmes et du financement.
  3. Il est recommandé de financer la prévention selon le nombre d’habitants de la population totale servie par l'agence (pas seulement le nombre d’enfants) à hauteur de 800 à 2 500 dollars par personne.
  4. En plus de l'investissement ponctuel en immobilisations, il est recommandé d'ajouter aux budgets des agences un taux annuel de recapitalisation d’au moins 2 % (de la base d'actifs).
  5. Il est recommandé de financer les TI à un taux de 5 à 6 % du budget annuel total, conformément aux pratiques de l'industrie.
  6. Il est recommandé :
    • De rémunérer les travailleurs sociaux selon les barèmes salariaux provinciaux.
    • D’entreprendre une étude pour évaluer pourquoi les agences de SEFPN ne sont pas en mesure de rémunérer leurs employés selon les barèmes provinciaux.
    • D’entreprendre une étude sur la complexité des cas, en tenant compte de la diversité des contextes communautaires dans la détermination du niveau raisonnable des charges de cas.
    • Que les employés des agences de SEFPN aient accès à un soutien et à un perfectionnement professionnel, y compris des congés pour fatigue du soignant.
  7. Il est recommandé de créer un secrétariat voué à la collecte de données axées sur les résultats, pour aider les agences dans leur travail.
  8. Il est recommandé de créer un centre de ressources sur les SEFPN qui servira de plate-forme de partage du savoir et de collaboration entre les agences, à l'appui de leurs mandats communs.
Recommandations pour de nouvelles recherches

L’IFPD formule trois recommandations concernant les prochaines étapes à suivre pour approfondir le travail entrepris dans cette étude :

  1. Établir un cadre de rendement étayant le système de services à l'enfance et à la famille des Premières Nations partout au Canada.
  2. Établir un éventail d'options au sujet des modèles de financement qui soutiendraient un cadre de performance amélioré.
  3. Procéder à la transition vers un état futur en tenant pleinement compte des besoins en données, en capital humain et en gouvernance.
Mot de remerciement

L’IFPD souhaite remercier les membres du Comité consultatif national pour leur constante rétroaction et leur appui continu à ce travail. Mille mercis à Cindy Blackstock, Ph.D. et à la Société de soutien, à Jonathan Thompson, à Martin Orr et à l’APN.

Merci à Thomas Anderson, de la Division des statistiques sociales et autochtones de Statistique Canada, pour avoir clarifié la disponibilité et l'applicabilité des données. Merci également à nos réviseurs experts, spécialement les professeurs Scott Bennett et John Loxley, pour leurs précieux commentaires dans les processus de recherche et d’analyse, ainsi qu’à notre table ronde d’experts regroupant des spécialistes universitaires de renommée nationale en travail social, en santé des populations autochtones, en évaluation et en toxicomanie ainsi que des praticiens et des dirigeants d’agences, dont les connaissances nous ont été d’une aide inestimable pour formuler les considérations relatives au rendement.

Nous remercions les dirigeants et le personnel des agences de SEFPN pour le travail incroyable qu'ils accomplissent en sauvant la vie d’enfants dans les milieux les plus difficiles et les plus désavantagés qu’on puisse imaginer. Le taux élevé de réponse au sondage et la robustesse des résultats sont entièrement attribuables à la confiance, à la participation et au soutien des agences de SEFPN et de leurs dirigeants. L’IFPD leur est reconnaissant de leur confiance ainsi que du savoir et des éclairages qu’ils ont partagés.

ATTRIBUTS DE RENDEMENT DESCRIPTION ÉTAT ACTUEL(2018) ÉTAT FUTUR
Protection Protection Prévention Pauvreté
INTRANT
  • Ressources (finances, RH, TI, immobilisations, etc.)
  • 1,3 G$ dans l’ensemble du système
  • 12M$ en moyenne par agence
  • 61 k$ par enfant placé
  • Salaires – 62 % des agences sont incapables de rémunérer selon les barèmes provinciaux
  • Les dépenses en TI sont d’environ 1,6 % du budget
  • Les coûts atteignent 1,44 G$ d’ici 2021 selon les données démographiques du sondage
  • 1,6 à 2,8 G$ d’ici 2036 (quatre scénarios de population + d’inflation)
  • Les dépenses en TI devraient équivaloir à 5- 6 % du budget total, ou 65-78 M$
  • Investissement ponctuel en immobilisations de 116-175 M$ pour remplacer les installations des sièges des agences
  • Les dépenses s’échelonnent entre 800-2 500 $/personne
  • Les coûts sont estimés à 224 M$ selon le scénario de convergence de 2019 prévoyant 800 $/personne
  • 708 M$ selon le scénario de constance de 2019 prévoyant 2 500 $/personne
  • 205 M$/an (au seuil de pauvreté provincial)
  • 2,6 G$/an au revenu médian moyen des ménages
EXTRANT
  • Activités de programme
  • La grande majorité des activités visent à assurer la sécurité des enfants
  • Le financement est essentiellement relié au placement d’enfants
  • Statu quo des activités, tout en reconnaissant les modèles substitutifs (p. ex. placement dans la famille élargie)
  • Des services de prévention qui visent le niveau communautaire mais soutiennent l’enfant et sa famille
  • Des services visant la communauté qui s’attaquent aux causes fondamentales du malêtre de l’enfance (p. ex. pauvreté, infrastructure, accès au service à large bande, dépendances)
ISSUES
  • Résultats (souhaités et réalisés)
  • Des enfants en sécurité
  • Des enfants qui s’épanouissent

Tableau 1 : Vision d’un état futur pour les agences SEFPN.